lunes, 26 de diciembre de 2016

GESTIÓN PÚBLICA DEL TURISMO IV: CONDUCCIÓN DEL TURISMO

por Miguel Ángel Acerenza, desde México En los artículos anteriores hemos visto que los organismos nacionales de turismo han sido creados por los países para obtener los beneficios que brinda el turismo y encauzar dichos beneficios hacia el logro de los objetivos hacia los cuales apunta el desarrollo nacional. En este último artículo plantearemos algunos aspectos que, a nuestro entender, pueden contribuir significativamente para que los citados organismos puedan alcanzar con éxito ese propósito. REQUISITOS A CUMPLIR EN LA CONDUCCIÓN DEL TURISMO La falta de experiencia puede llevar a confundir una simple declaración de intenciones con objetivos imprecisos sin priorizar, carentes de estrategia definida, sin especificar tiempo y responsabilidad de ejecución, y por tanto, de difícil seguimiento y evaluación, con un plan estratégico de desarrollo del turismo. El plan estratégico de desarrollo del turismo, es una herramienta de gestión en cuyo proceso de elaboración, implementación y evaluación, se tienen que cumplir ciertos requisitos si se quiere tener un resultado exitoso en su ejecución, y el mismo pueda efectivamente contribuir a una adecuada conducción del sector. De lo contrario se corre el riesgo de que el turismo marche a la deriva y sin rumbo fijo. Es por ello que a continuación detallaremos algunos de los requisitos que creemos deben cumplirse en el referido proceso, a los efectos de disminuir las posibilidades de cometer errores u omisiones que pudieran afectar los propósitos que dan origen al referido plan. Enseguida entonces, los requisitos a los cuales hacemos mención. 1. Formular un plan estratégico de desarrollo de largo plazo minucioso y flexible, con etapas intermedias sucesivas con objetivos claros y precisos, que permitan un constante proceso de revisión y adaptación a los cambios imprevistas que pudieran afectar su normal evolución hacia los objetivos generales planteados. El plan estratégico expone los lineamientos a los que se ajustará el desarrollo del sector, especificando las directrices generales a encarar en cinco campos básicos de actuación, a saber: la organización institucional (incluidos en este campo los aspectos normativos y regulatorios); el fomento y desarrollo (ordenamiento del territorio, planes de desarrollo, e incentivos a las inversiones); el marketing y la promoción turística (incluido el aseguramiento de la calidad y la competitividad); la formación y capacitación de los recursos humanos; y el campo financiero. 2. Implementar el plan estratégico mediante planes nacionales de turismo de ejecución anual, en otras palabras, de planes operativos que tengan objetivos claros, los cuales por tratarse de objetivos de gestión deben ser mensurables, cuenten con estrategias definidas para su consecución, descripción de las acciones a llevar a cabo, tiempo para la obtención de resultados, y asignación de responsabilidades por su ejecución. Los planes nacionales de turismo constituyen la concreción del plan estratégico en programas de acción, por lo que los mismos no sólo deben estar bien concebidos, sino también bien gestionados en su ejecución, puesto que una mala implementación de los mismos puede afectar seriamente al plan estratégico, y no alcanzar éste los objetivos propuestos. Por otra parte, debe decirse que los planes nacionales de turismo sirven además, para evaluar la eficacia del organismo nacional de turismo en la conducción del sector. 3. Establecer un control de gestión operacional del turismo que permita medir y evaluar los resultados obtenidos con las acciones llevadas a cabo, en relación a los que se deberían obtener de acuerdo a los objetivos previstos en el plan nacional de turismo, así como monitorear el avance hacia el logro de los objetivos de largo plazo planteados en el plan estratégico. Para poder medir, y por tanto, evaluar la eficacia en la conducción del turismo, se tienen que fijar previamente los indicadores de gestión o parámetros de comportamiento aceptados para el logro de dichos objetivos. Los cuales, como se indicara anteriormente, son objetivos de gestión y por tanto mensurables. Dichos parámetros se fijan estableciendo un porcentaje de acercamiento a la meta. En otras palabras, un acercamiento al logro de los objetivos previstos en el plan. COMENTARIO FINAL Estamos seguros de que muchos lectores podrán conocer un poco más acerca del papel que juegan los organismos nacionales de turismo en el contexto de la administración pública. Pero de lo que no estamos seguros es que todos estos organismos cumplan con los requisitos que señalamos en este artículo en su responsabilidad en la conducción del sector.

viernes, 9 de diciembre de 2016

GESTIÓN PÚBLICA DEL TURISMO III: POLÍTICA TURÍSTICA Y MECANISMOS DE EJECUCIÓN

Aclarados los aspectos conceptuales de la organización institucional que tiene a su cargo lo relacionado con la promoción y desarrollo del turismo a nivel nacional, veremos ahora el instrumento mediante el cual esta organización ordena, promueve y conduce la actividad, y los mecanismos de que dispone para su implementación. Nos referiremos por tanto a la política turística, y a los planes sectoriales de desarrollo, cuya obligatoriedad como instrumentos de gestión, debe estar claramente especificada en la ley de turismo. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA La política turística no es más que la conducta a adoptar para la conducción de la actividad turística. La misma fue definida por M.A. Acerenza en 1985 como: “El conjunto de decisiones en materia turística que, integradas armónicamente en el contexto de la política nacional de desarrollo, orienta la conducción del sector y norma las acciones a seguir, las cuales se traducen en planes y programas de desarrollo sectorial” 1 De acuerdo con esta definición, ampliamente reconocida, la política turística tiene como propósito establecer las directrices dentro de las que deben encararse las acciones tendientes a la promoción y desarrollo del turismo en los diferentes niveles de gobierno. Por lo que la misma debe expresar una visión integral del turismo a nivel nacional, de manera que pueda constituir un factor de equilibrio, articulación e integración de los esfuerzos que realizan los citados gobiernos en pro del desarrollo de la actividad. Cabe decir que para precisar el alcance de la política turística, normalmente se le denomina “política nacional de turismo”. En algunos países incluso, se llega a indicar que sus directrices “no son negociables y de acatamiento obligatorio para la industria turística nacional”. Como es el caso concreto de lo especificado por Costa Rica en su Plan de Acción 2002-2012. 2 ____________________ 1. Miguel A. Acerenza, Planificación estratégica del turismo, en Revista Estudios Turísticos, Instituto Español de Turismo, núm. 85, 1985, pp. 47-70 2. Costa Rica, Políticas institucionales, Instituto Costarricense de Turismo (ICT), 2004 Las directrices de la política turística tiene que ajustarse a los principios que marca la ley de turismo para el desarrollo del sector, a los efectos del logro de un turismo capaz de satisfacer los deseos y expectativas de los turistas, socialmente justo para las comunidades receptoras, respetuoso del medio ambientes y los recursos naturales, y económicamente rentable para la industria turística. Esas son las verdaderas bases en las que se sustenta el turismo sostenible. MECANISMOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA Las directrices de la política turística nacional se tienen que traducir en planes y programas de acción. El primero de estos planes es el Plan Estratégico de Desarrollo del Turismo, que es el que define los objetivos generales a largo plazo del sector, los cuales deben ser congruentes con los objetivos generales hacia los cuales apunta el plan nacional de desarrollo, establece las estrategias que se adoptarán para el logro de los mismos, y precisa el uso de los recursos que se utilizarán con ese fin. El plan estratégico de desarrollo del turismo por tanto, constituye la guía que orienta todas las acciones que debe llevar a cabo el organismo de turismo encaminadas al logro de los objetivos de largo plazo del sector. La implementación de dicho plan se lleva a cabo mediante la ejecución de los Planes Nacionales de Turismo de ejecución anual, los cuales deben contar con objetivos claros, estrategia definida, descripción de las acciones a desarrollar, tiempo para la obtención de los resultados, y asignación de responsabilidades por la ejecución de las mismas. Los planes nacionales de turismo de ejecución anual son planes operativos que tienen un doble propósito. Además de ser el medio para la implementación del plan estratégico y vigilar el avance de la marcha de las acciones hacia el logro de los objetivos de largo plazo propuestos en el citado plan, constituye el principal instrumento para el control y la evaluación la eficacia de la gestión llevada a cabo por el organismo nacional de turismo en la conducción del sector. Por otra parte, debe decir que la elaboración de los planes y programas operativos de ejecución anual, que es el caso del plan nacional de turismo, es una exigencia de la Ley Presupuestal de la Administración Pública y por tanto de cumplimiento obligatorio. Su omisión puede ser sancionada por el órgano fiscalizador correspondiente, como ya ha sucedido en algunos países. En el próximo y último artículo de esta serie, veremos algunos aspectos que consideramos, pueden mejorar significativamente la conducción del sector.

viernes, 2 de diciembre de 2016

Gestión pública del turismo II: Organización Institucional del Turismo

En el artículo anterior vimos el papel de los organismos nacionales de turismo en el contexto de la administración pública. En este artículo nos ocuparemos del marco legal en el cual se sustenta la promoción y desarrollo del sector, en otras palabras, de la ley nacional de turismo, y de la estructural orgánico-funcional del organismo de la administración pública al cual se le confiere la responsabilidad de formular la política turística, así como de establecer los mecanismos mediante los cuales esta política debe ser ejecutada. En suma, nos ocuparemos de la “organización institucional del turismo”, la cual pasamos a describir. LEY NACIONAL DE TURISMO La ley nacional de turismo establece el marco legal para la gestión pública del turismo. La misma está estructurada en una serie de apartados que, en orden metódico, precisan el carácter de la ley y a quien compete su ejecución, establece el objeto de la misma e indica los principios a los cuales debe ajustarse la conducción del sector, designa al organismo rector y detalla las funciones que este debe cumplir, fija de manera precisa los mecanismos de gestión a utilizar para dar cumplimiento a sus cometidos, y determina las acciones para el ordenamiento del espacio turístico. Mayores detalles sobre la estructura y contenido de la citada ley se pueden obtener en el siguiente link (clik aquí). Las condiciones en las cuales debe llevarse a cabo la conducción del turismo pueden registrar cambios que incidan sobre el desarrollo del sector. Algunos de esos cambios pueden estar relacionado con factores tales como la creación o ampliación de la competencia de los órganos facultados para dictar normas o dictaminar sobre asuntos que tienen que ver con el medio ambiente y el uso de los recursos naturales, o bien, cambios en la estructura político-administrativa del sector público por los cuales se le otorga a los distintos niveles de gobierno facultad de decisión sobre la conducción del turismo en los territorios bajo su jurisdicción, por mencionar algunos de los más significativos. Dichos cambios pueden dar origen a la necesidad de revisar y actualizar la ley de turismo vigente, no sólo para adaptarla a las nuevas condiciones imperantes, sino también para enmendar las posibles omisiones o errores que pudiera tener la citada ley. La misma puede ser revisada y actualizada por iniciativa de la Comisión de Turismo de la Cámara de Diputados, como sucede en México, la cual considera los puntos de vista y sugerencia de los distintos actores involucrados en el desarrollo de la actividad, incluido por supuesto el organismo de turismo, o bien, por iniciativa de Poder Ejecutivo. En este último caso, normalmente se forma un Comité “ad hoc”, constituido de tal manera que el mismo, además de contemplar los puntos de vista del organismo de turismo y del sector empresarial turístico, considere las opiniones de los especialistas en los campos del derecho turístico, la administración pública y el turismo, que en definitiva constituye el área sustantiva de la ley. Tal conformación del Comité, evitaría la posibilidad de implicancia en la formulación de la nueva ley, incompatibilidades de índole legal, y de omisiones y/o errores conceptuales en su contenido. El proyecto de la nueva ley debe ser sometido a la aprobación del Poder Legislativo, para su posterior promulgación por el Ejecutivo. La reglamentación de la misma compete ya órgano nacional de turismo, a quien se faculta en citada ley para conducir el sector. ESTRUCTURA ORGÁNICO-FUNCIONAL DEL ORGANISMO NACIONAL DE TURISMO Las estructuras organizacionales de los organismos de turismo varían de un país a otro dependiendo de una serie de factores, entre los que destaca la significación que pueda tener el turismo en la economía. Aspecto este que determina, en definitiva, la posición y jerarquía que pueda tener el turismo en la estructura administrativa del sector público. Por lo que el organismo de turismo puede adoptar la forma de un órgano centralizado, con la jerarquía de Ministerio, Secretaría de Estado, o de una Dirección General. O bien, de un órgano descentralizado bajo la figura jurídica de un Instituto autónomo, como en el caso de la mayoría de los países centroamericanos. En cuanto a la organización interna del organismo, esta depende de la política adoptada por la Administración Pública para la conducción de sus actividades, y de las funciones que se le asigne en la ley nacional de turismo. Si la Administración Pública ha adoptado una política de descentralización administrativa, el papel del organismo de turismo es de carácter normativo y regulador de la actividad, y asume las labores de fomento y desarrollo del sector a nivel nacional, así como la promoción turística institucional. Debiendo los distintos niveles de gobierno ejercer sus facultades en materia turística con sujeción a las normas de carácter superior y las disposiciones y procedimientos establecidos por el organismo nacional en la política turística. En algunos países se han creado fondos autónomos específicos, tanto para el desarrollo de la infraestructura y el equipamiento, así como para llevar a cabo las labores de promoción turística de tipo institucional.. Por lo que dichas funciones no se contemplan en el organigrama del organismo nacional, y constituye una de las causas de las diferencias que pueden observarse en la estructura organizacional de estos organismos. En el próximo capítulo conceptualizaremos la política turística, precisaremos su propósito, y veremos los mecanismos mediantes los cuales la misma es ejecutada.

jueves, 1 de diciembre de 2016

Gestión pública del turismo I: Turismo y Administración Pública

Los organismos nacionales de turismo, cualquiera que sea su naturaleza o jerarquía, no forman parte integral del sistema turístico como muchas veces se piensa. Constituyen en realidad elementos externos al sistema que los países crearon para promover el turismo y obtener de su desarrollo los beneficios que este indudablemente brinda. No son un elemento imprescindible para el funcionamiento del sector turístico, y prueba de ello es que Estados Unidos eliminó su organismo oficial y el turismo en el país continúa funcionando y evolucionando con dinámica propia. Pero el hecho que no sean imprescindibles para el funcionamiento del turismo, no quiere decir que éstos no sean necesarios, como veremos a continuación. ANTECEDENTES DE LOS ORGANISMOS NACIONALES DE TURISMO Desde que se establecen las bases de lo que hoy conocemos como “turismo moderno”, de mediados del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial, ya en pleno siglo XX, el turismo evolucionó en forma espontánea, alcanzando un considerable grado de desarrollo como consecuencia de su propia dinámica. Al terminar la Primera Guerra Mundial el turismo tomó un nuevo ímpetu mostrando un gran progreso en su evolución, y muchos países se interesaron en promover su desarrollo en virtud de los indudables beneficios, en especial de índole económica y social, que la actividad turística brindaba a los países receptores. Se comenzaron entonces a crear órganos encargados de la promoción y desarrollo de la actividad con el propósito de obtener dichos beneficios. En 1924 existían ya en Europa muchos órganos creados con este fin, los que ese mismo año se reunieron para crear la Unión Internacional de Organizaciones Oficiales para la Propaganda Turística, antecesora de la Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (UIOOT), que más tarde se convertiría en la actual Organización Mundial del Turismo (OMT). Al primer congreso de la entonces Unión Internacional de Organismos para la Propaganda Turística, celebrado en La Haya en 1925, asistieron 14 delegados de los órganos de turismo de los países europeos, que en ese tiempo promovían en forma oficial la actividad turística. Como dato interesante al respecto cabe mencionar que en Inglaterra, país donde se origina el turismo en el mundo occidental, la Oficina Británica de Turismo (British Tourist Authority), es creada recién en el año 1969. En la actualidad la OMT cuenta con 155 Estados Miembros que mantienen un organismo nacional para la promoción y desarrollo del turismo. Organismos que llevan a cabo sus actividades en el marco de actuación que, al igual que a otros sectores, le fija la política y los planes de desarrollo encarados por la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines. La cual consideramos oportuno conceptualizar, para una mejor comprensión del papel que juegan los citados organismos de turismo en su contexto. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La Administración Pública se puede definir de distintas maneras, pero a los efectos del tema que nos ocupa, utilizaremos el concepto dado por W. Jiménez Castro, quien la definió como: la actividad que realiza el Estado para satisfacer sus fines, a través del conjunto de órganos que conforman la rama ejecutiva del Gobierno y de los procedimientos que ellos aplican. 1 Sin entrar en el controvertido aspecto de la definición y limitación de los fines que debe tener el Estado, que no es el propósito de este artículo, nos limitaremos a decir que para el cumplimiento de sus fines en los campos económico y social, el Estado fija las políticas que establecen los principios que han de regir sus actividades. En otras palabras, determina el marco estratégico en el cual actuará. Dichas políticas se traducen en un plan nacional de desarrollo de largo plazo de carácter normativo, en el cual se definen los propósitos a alcanzar, la estrategia que se adoptará para su logro, y las principales políticas que respaldarán la mencionada estrategia. Así como las pautas a las que deben ajustar sus actividades los distintos sectores para contribuir al logro de los objetivos generales hacia los cuales apunta el citado plan. _________________ 1. Jiménez Castro, W., Administración Pública para el Desarrollo Integral, Fondo de Cultura Económica, México,1971 El papel de los órganos nacionales de turismo en el contexto de la Administración Pública por tanto, no queda a su libre albedrío, sino que está claramente especificado en el marco de actuación que le establece la política y el plan nacional de desarrollo. En otras palabras, la política y el plan nacional de desarrollo les precisa qué es lo que deben hacer. Cómo hacerlo, es el cometido de dichos organismos, para lo cual los faculta la Ley Nacional de Turismo, como veremos en el próximo artículo donde nos ocuparemos del marco legal en el cual se sustenta la promoción y el desarrollo del sector.